Timchenko v Council (Common foreign and security policy - Restrictive measures taken in view of actions undermining or threatening the territorial integrity, sovereignty and independence of Ukraine - Judgment) French Text [2025] EUECJ T-298/23 (02 April 2025)
Court of Justice of the European Communities (including Court of First Instance Decisions)
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Timchenko v Council (Common foreign and security policy - Restrictive measures taken in view of actions undermining or threatening the territorial integrity, sovereignty and independence of Ukraine - Judgment) French Text [2025] EUECJ T-298/23 (02 April 2025)
URL: http://www.bailii.org/eu/cases/EUECJ/2025/T29823.html Cite as:
[2025] EUECJ T-298/23,
EU:T:2025:353,
ECLI:EU:T:2025:353
« Politique étrangère et de sécurité commune - Mesures restrictives prises eu égard aux actions compromettant ou menaçant l'intégrité territoriale, la souveraineté et l'indépendance de l'Ukraine - Gel des fonds - Liste des personnes, des entités et des organismes auxquels s'applique le gel des fonds et des ressources économiques - Restrictions en matière d'admission sur le territoire des États membres - Liste des personnes, des entités et des organismes faisant l'objet de restrictions en matière d'admission sur le territoire des États membres - Maintien du nom du requérant sur les listes - Obligation de motivation - Article 2, paragraphe 1, sous a) et d), de la décision 2014/145/PESC - Article 3, paragraphe 1, sous a) et d), du règlement (UE) n° 269/2014 - Erreur d'appréciation - Droit d'être entendu - Citoyenneté de l'Union - Liberté de circulation - Droit de propriété - Proportionnalité »
Dans l'affaire T‑298/23,
Elena Petrovna Timchenko, demeurant à Moscou (Russie), représentée par Mes T. Bontinck, S. Bonifassi, E. Federova, J. Goffin et J. Bastien, avocats,
partie requérante,
contre
Conseil de l'Union européenne, représenté par Mme M.-C. Cadilhac et M. V. Piessevaux, en qualité d'agents,
partie défenderesse,
soutenu par
Commission européenne, représentée par M. C. Giolito et Mme M. Carpus Carcea, en qualité d'agents,
partie intervenante,
LE TRIBUNAL (première chambre élargie),
composé de M. R. Mastroianni, faisant fonction de président, Mme M. Brkan, MM. I. Gâlea, T. Tóth (rapporteur) et S. L. Kalėda, juges,
greffier : Mme H. Eriksson, administratrice,
vu la phase écrite de la procédure,
à la suite de l'audience du 11 juin 2024,
rend le présent
Arrêt
1 Par son recours, la requérante, Mme Elena Petrovna Timchenko, demande, d'une part, sur le fondement de l'article 263 TFUE, l'annulation de la décision (PESC) 2023/572 du Conseil, du 13 mars 2023, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l'intégrité territoriale, la souveraineté et l'indépendance de l'Ukraine (JO 2023, L 75 I, p. 134), et du règlement d'exécution (UE) 2023/571 du Conseil, du 13 mars 2023, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l'intégrité territoriale, la souveraineté et l'indépendance de l'Ukraine (JO 2023, L 75 I, p. 1) (ci-après, pris ensemble, les « actes attaqués »), et, d'autre part, sur le fondement de l'article 268 TFUE, la réparation du préjudice moral qu'elle aurait subi du fait de l'adoption de ces actes.
Antécédents du litige
2 La requérante est l'épouse de M. Gennady Nikolayevich Timchenko, homme d'affaires. Ils sont tous deux de nationalités russe et finlandaise.
3 La présente affaire s'inscrit dans le contexte des mesures restrictives adoptées par l'Union européenne eu égard aux actions compromettant ou menaçant l'intégrité territoriale, la souveraineté et l'indépendance de l'Ukraine.
4 Le 17 mars 2014, le Conseil de l'Union européenne a adopté, sur le fondement de l'article 29 TUE, la décision 2014/145/PESC, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l'intégrité territoriale, la souveraineté et l'indépendance de l'Ukraine (JO 2014, L 78, p. 16).
5 Le même jour, le Conseil a adopté, sur le fondement de l'article 215 TFUE, le règlement (UE) no 269/2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l'intégrité territoriale, la souveraineté et l'indépendance de l'Ukraine (JO 2014, L 78, p. 6).
6 À la suite de l'agression de l'Ukraine par les forces armées de la Fédération de Russie, le Conseil a adopté, le 25 février 2022, la décision (PESC) 2022/329, modifiant la décision 2014/145 (JO 2022, L 50, p. 1), afin notamment d'adapter les critères en application desquels des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes pouvaient être visés par les mesures restrictives en cause.
7 L'article 2, paragraphes 1 et 2, de la décision 2014/145 dans sa version modifiée par la décision 2022/329 prévoit ce qui suit :
« 1. Sont gelés tous les fonds et ressources économiques appartenant :
a) des personnes physiques qui sont responsables d'actions ou de politiques qui compromettent ou menacent l'intégrité territoriale, la souveraineté et l'indépendance de l'Ukraine, ou la stabilité ou la sécurité en Ukraine, ou qui font obstruction à l'action d'organisations internationales en Ukraine, à des personnes physiques qui soutiennent ou mettent en œuvre de telles actions ou politiques ;
[...]
d) à des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes qui apportent un soutien matériel ou financier aux décideurs russes responsables de l'annexion de la Crimée ou de la déstabilisation de l'Ukraine, ou qui tirent avantage de ces décideurs ;
[…]
et à des personnes physiques et morales, des entités ou des organismes qui leur sont associés, de même que tous les fonds et ressources économiques que ces personnes, entités ou organismes possèdent, détiennent ou contrôlent, dont la liste figure en annexe.
2. Aucun fonds ni aucune ressource économique n'est, directement ou indirectement, mis à la disposition des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes dont la liste figure à l'annexe, ou mis à leur profit. »
8 Les modalités de ce gel des fonds sont définies aux paragraphes suivants du même article.
9 L'article 1er, paragraphe 1, sous a) et b), de la décision 2014/145 telle que modifiée par la décision 2022/329 proscrit l'entrée ou le passage en transit sur le territoire des États membres des personnes physiques répondant à des critères en substance identiques à ceux énoncés à l'article 2, paragraphe 1, sous a) et d), de cette même décision.
10 Le règlement no 269/2014, dans sa version modifiée par le règlement (UE) 2022/330 du Conseil, du 25 février 2022 (JO 2022, L 51, p. 1), impose l'adoption des mesures de gel de fonds et définit les modalités de ce gel en des termes identiques, en substance, à ceux de la décision 2014/145 telle que modifiée par la décision 2022/329. En effet, en particulier, l'article 3, paragraphe 1, sous a) et d), de ce règlement reprend pour l'essentiel les mêmes critères que ceux énoncés à l'article 2, paragraphe 1, sous a) et d), de la décision 2014/145 telle que modifiée par la décision 2022/329 [ci-après, respectivement, le « critère a) » et le « critère d) »].
Inscription initiale et maintien du nom de la requérante sur les listes des mesures restrictives jusqu'au 13 mars 2023
11 Le 8 avril 2022, au vu de la gravité de la situation en Ukraine, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2022/582, modifiant la décision 2014/145 (JO 2022, L 110, p. 55), et le règlement d'exécution (UE) 2022/581, mettant en œuvre le règlement no 269/2014 (JO 2022, L 110, p. 3).
12 Le considérant 7 de la décision 2022/582 mentionnait ce qui suit :
« Compte tenu de la gravité de la situation, le Conseil estime qu'il convient d'imposer des mesures restrictives aux femmes et hommes d'affaires influents ayant une activité dans des secteurs économiques qui fournissent une source substantielle de revenus au gouvernement de la Fédération de Russie et aux personnes qui le soutiennent ou en tirent avantage, ainsi qu'aux personnes physiques qui leur sont associées, y compris des membres de leur famille qui tirent indûment avantage de ces femmes et hommes d'affaires. »
13 Par ces actes et sur la base du dossier WK 5055/22 (ci-après le « dossier WK initial »), le nom de la requérante a été ajouté, sous le numéro 903, à la liste annexée à la décision 2014/145 telle que modifiée par la décision 2022/329 et, sous ce même numéro, à celle figurant à l'annexe I du règlement no 269/2014 tel que modifié par le règlement 2022/330 (ci-après les « listes litigieuses »), pour les motifs suivants :
« [Mme] Elena [Petrovna] Timchenko est l'épouse du milliardaire [M.] Gennady Nikolayevich Timchenko, inscrit sur la liste figurant dans la décision 2014/145 […] Elle participe à ses affaires publiques par l'intermédiaire de la Fondation Timchenko. Elle tire donc avantage de [M.] Gennady Nikolayevich Timchenko qui est responsable du soutien apporté aux actions et politiques qui compromettent ou menacent l'intégrité territoriale, la souveraineté et l'indépendance de l'Ukraine, et tire avantage des décideurs russes responsables de l'annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l'Ukraine. »
14 Le 11 avril 2022, un avis à l'attention des personnes, entités et organismes faisant l'objet des mesures restrictives prévues par la décision 2014/145, modifiée par la décision 2022/582, et par le règlement no 269/2014, mis en œuvre par le règlement d'exécution 2022/581, a été publié au Journal officiel de l'Union européenne (JO 2022, C 157, p. 11).
15 Le 14 septembre 2022, par la décision (PESC) 2022/1530, modifiant la décision 2014/145 (JO 2022, L 239, p. 149), et par le règlement d'exécution (UE) 2022/1529, mettant en œuvre le règlement no 269/2014 (JO 2022, L 239, p. 1), le Conseil a maintenu les mesures restrictives dont faisait l'objet la requérante.
16 À l'encontre des décisions 2022/582 et 2022/1530 ainsi que des règlements d'exécution 2022/581 et 2022/1529, la requérante a formé un recours enregistré sous le numéro T-361/22, lequel a été rejeté par l'arrêt du 6 septembre 2023, Timchenko/Conseil (T‑361/22, non publié, sous pourvoi, EU:T:2023:502).
17 Le 22 décembre 2022, le Conseil a indiqué à la requérante sa volonté de maintenir son nom sur les listes litigieuses. Il lui a en outre transmis le dossier WK 17719/2022 INIT (ci-après le « dossier WK de maintien 1 »).
18 En réponse, la requérante a, le 20 janvier 2023, adressé un courrier au Conseil, dans lequel elle lui faisait part de ses observations sur cette volonté de maintenir son nom sur les listes litigieuses.
19 Par courrier du 6 février 2023, le Conseil a indiqué à la requérante sa décision de vouloir maintenir son nom sur les listes litigieuses et lui a transmis le projet de motivation de ces mesures de maintien ainsi que le dossier de preuves dont il se prévalait, en l'occurrence le dossier WK 1326/2023 INIT (ci-après le « dossier WK de maintien 2 »).
20 À la suite de ce courrier, la requérante a fait part au Conseil de ses observations le 15 février 2023. Le même jour, le Conseil lui a répondu, en lui confirmant vouloir maintenir les mesures dont elle faisait l'objet, sur la base d'une motivation qui différait des précédentes.
21 Le 2 mars 2023, la requérante a fait part de ses observations au Conseil.
Adoption des actes attaqués
22 Le 13 mars 2023, le Conseil a adopté les actes attaqués, en maintenant le nom de la requérante, sous le numéro 903, sur les listes litigieuses pour les motifs suivants :
« [Mme] Elena [Petrovna] Timchenko est l'épouse de [M.] Gennady [Nikolayevich] Timchenko, connaissance de longue date du président Vladimir Poutine et l'un de ses confidents.
Elle exerce, avec son mari, des activités commerciales par l'intermédiaire de la société immobilière SCI Ruth et de la société Maples S.A., et a acquis conjointement avec son mari des biens immobiliers, ce qui prouve l'existence d'importants liens patrimoniaux entre eux.
En outre, elle participe aux affaires publiques de son mari par l'intermédiaire de la Fondation Timchenko, qu'elle a co-cofondée avec lui et dans laquelle elle joue un rôle important et est étroitement associée à lui. De plus, cette fondation exerce certaines de ses activités en lien avec le groupe d'investissement Volga Group, qui contribue de manière significative à l'économie russe et à son développement et a été fondé par [M.] Gennady [Nikolayevich] Timchenko, qui en est l'un des actionnaires. [Mme] Elena [Petrovna] Timchenko tire donc avantage de son mari, en particulier en termes de position sociale et sur le plan financier. Elle est par conséquent associée à M. Gennady [Nikolayevich] Timchenko, inscrit sur la liste figurant dans la décision 2014/145[…] du Conseil, au motif, entre autres, qu'il est responsable [du soutien à] des actions et des politiques compromettant l'intégrité territoriale, la souveraineté et l'indépendance de l'Ukraine [et apporte] un soutien matériel et financier, et elle tire avantage des décideurs russes responsables de l'annexion de la Crimée et de la déstabilisation de l'Ukraine. »
23 Le 14 mars 2023, le Conseil a indiqué à la requérante avoir adopté les actes attaqués et a répondu à ses courriers des 31 octobre 2022, 20 janvier, 15 février et 2 mars 2023.
24 Le 23 mars 2023, la requérante a fait observer au Conseil que, à la différence des autres versions linguistiques, la version française de la motivation mentionnée au point 22 ci-dessus laissait entendre qu'elle tirait avantage des décideurs russes, ce qui n'était pas le cas.
Procédure et conclusions des parties
25 La requérante conclut à ce qu'il plaise au Tribunal :
– annuler les actes attaqués ;
– condamner le Conseil à payer 1 000 000 euros au titre de l'indemnisation de son préjudice moral ;
– condamner le Conseil aux dépens.
26 Le Conseil, soutenu par la Commission européenne, conclut à ce qu'il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours dans son intégralité ;
– condamner la requérante aux dépens.
En droit
Sur la demande en annulation
27 Au soutien de son recours, la requérante invoque six moyens, tirés, le premier, d'une erreur manifeste d'appréciation, le deuxième, d'une violation de l'obligation de motivation, le troisième, d'une violation du droit d'être entendu, le quatrième, d'une violation du principe de proportionnalité, le cinquième, d'une violation du droit fondamental à la liberté de circulation prévu par l'article 21 TFUE, de l'article 52, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne (ci-après la « Charte ») et des traditions constitutionnelles communes des États membres et, le sixième, d'une violation du droit de propriété, de l'article 52, paragraphe 1, de la Charte, des traditions constitutionnelles communes des États membres et du droit à la vie privée.
Sur le deuxième moyen, tiré d'une violation de l'obligation de motivation
28 Par son deuxième moyen, la requérante fait, en substance, valoir que les motifs des actes attaqués ne sont pas suffisamment explicités et violent, par conséquent, l'article 296, deuxième alinéa, TFUE.
29 À cet égard, s'agissant spécifiquement de sa participation à la SCI Ruth et à Maples S.A., elle indique que les éléments qui figurent dans le dossier WK de maintien 2 n'ont pas été divulgués par le Conseil, de sorte qu'elle est dans l'impossibilité de connaître les éléments précis qui fondent la conviction du Conseil.
30 Elle souligne que la seule invocation de l'existence de biens immobiliers et de liens patrimoniaux n'est pas suffisante pour caractériser à elle seule l'existence d'une association. Elle ajoute que le Conseil ne démontre pas en quoi elle bénéficierait, en sa qualité de fondatrice et par sa participation à l'activité de la fondation qu'elle a créée avec son mari (ci-après la « Fondation Timchenko »), de l'amélioration de l'image de marque de son mari auprès du public.
31 Elle fait enfin valoir que le Conseil n'a pas spécialement donné les raisons pour lesquelles il considérait qu'elle devait faire l'objet d'un gel des fonds ainsi que celles pour lesquelles il était nécessaire de lui interdire d'entrer sur le territoire des États membres de l'Union et de transiter par celui-ci, pas plus qu'il n'a donné les raisons pour lesquelles de telles restrictions seraient de nature à faire pression sur les autorités russes.
32 Le Conseil, soutenu par la Commission, conteste cette argumentation.
33 Selon la jurisprudence, l'obligation de motiver un acte faisant grief, qui constitue un corollaire du principe du respect des droits de la défense, a pour but, d'une part, de fournir à l'intéressé une indication suffisante pour savoir si l'acte est bien fondé ou s'il est éventuellement entaché d'un vice permettant d'en contester la validité devant le juge de l'Union et, d'autre part, de permettre à ce dernier d'exercer son contrôle sur la légalité de cet acte (voir arrêt du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T‑193/22, EU:T:2023:716, point 63 et jurisprudence citée).
34 La motivation exigée par l'article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de l'acte en cause et au contexte dans lequel il a été adopté. L'exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l'espèce, notamment du contenu de cet acte, de la nature des motifs invoqués et de l'intérêt que les destinataires ou d'autres personnes concernées directement et individuellement par ledit acte peuvent avoir à recevoir des explications. Il n'est notamment pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, ni qu'elle réponde de manière détaillée aux considérations formulées par l'intéressé lors de sa consultation avant l'adoption du même acte, dans la mesure où le caractère suffisant d'une motivation doit être apprécié au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l'ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée. Par conséquent, un acte faisant grief est suffisamment motivé dès lors qu'il est intervenu dans un contexte connu de l'intéressé, qui lui permet de comprendre la portée de la mesure prise à son égard (voir arrêt du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T‑193/22, EU:T:2023:716, point 64 et jurisprudence citée).
35 Ainsi, le degré de précision de la motivation d'un acte doit être proportionné aux possibilités matérielles et aux conditions techniques ou de délai dans lesquelles celui-ci doit intervenir (voir arrêt du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T‑193/22, EU:T:2023:716, point 65 et jurisprudence citée).
36 La jurisprudence a précisé que la motivation d'un acte du Conseil imposant une mesure restrictive ne devait pas identifier seulement la base juridique de cette mesure, mais également les raisons spécifiques et concrètes pour lesquelles le Conseil considérait, dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire d'appréciation, que l'intéressé devait faire l'objet d'une telle mesure (voir arrêt du 27 juillet 2022, RT France/Conseil, T‑125/22, EU:T:2022:483, point 105 et jurisprudence citée).
37 En outre, il y a lieu de rappeler que l'obligation de motiver un acte constitue une forme substantielle qui doit être distinguée de la question du bien-fondé des motifs, celui-ci relevant de la légalité au fond de l'acte en cause (voir, en ce sens, arrêt du 2 avril 1998, Commission/Sytraval et Brink's France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, point 67). En effet, la motivation d'un acte consiste à exprimer formellement les motifs sur lesquels repose cet acte. Si ces motifs sont entachés d'erreurs, celles-ci entachent la légalité au fond dudit acte, mais non la motivation de celui-ci, qui peut être suffisante tout en exprimant des motifs erronés (voir arrêt du 18 juin 2015, Ipatau/Conseil, C‑535/14 P, EU:C:2015:407, point 37 et jurisprudence citée).
38 En l'espèce, il y a lieu de souligner que tant la décision 2014/145 que le règlement no 269/2014 se réfèrent à la base juridique sur laquelle ils sont fondés, à savoir, respectivement, l'article 29 TUE et l'article 215 TFUE. Par ailleurs, il convient de relever que le contexte général ayant conduit le Conseil à adopter les actes attaqués est exposé dans les considérants de ceux-ci.
39 De plus, la lecture des motifs des actes attaqués met en évidence que ces mesures ont été adoptées parce que le Conseil a considéré que, par l'intermédiaire des sociétés Ruth et Maples et de la Fondation Timchenko et du fait de diverses acquisitions immobilières réalisées avec son mari, la requérante était associée à son mari, M. Timchenko. Selon ces motifs, le mari de la requérante, d'une part, soutient des actions et politiques compromettant l'intégrité territoriale, la souveraineté et l'indépendance de l'Ukraine et, d'autre part, apporte un soutien matériel et financier et tire avantage des décideurs russes qui mènent de telles actions et politiques. Cela implique que, de l'avis du Conseil, le mari de la requérante remplit les critères a) et d).
40 Il en résulte que les motifs des actes attaqués permettent à la requérante d'identifier non seulement la base juridique de ces actes, mais aussi les circonstances spécifiques et concrètes qui ont amené le Conseil à la considérer comme étant associée à son mari, qui lui-même remplit les conditions édictées par les critères a) et d) et est inscrit sur les listes litigieuses à ce titre.
41 Quant à l'argumentation selon laquelle la motivation mentionnée au point 22 ci-dessus ne spécifie pas les raisons pour lesquelles le Conseil a estimé qu'il convenait de geler les fonds et les ressources économiques de la requérante et de restreindre sa liberté de circulation au sein de l'Union, il y a lieu de relever qu'il résulte du considérant 4 de la décision 2014/145 et des considérants 3 et 4 du règlement no 269/2014 que, compte tenu de l'aggravation de la situation en Ukraine, l'Union a décidé d'adopter de telles mesures à l'égard, notamment, des personnes associées à celles qui compromettaient ou menaçaient l'intégrité territoriale, la souveraineté et l'indépendance de l'Ukraine, ce qui était suffisant pour permettre à la requérante de comprendre les raisons pour lesquelles le Conseil avait décidé d'appliquer de telles restrictions à son égard.
42 De plus, les griefs dont se prévaut la requérante, qui consistent à affirmer, d'une part, que le Conseil ne démontre pas comment l'application des mesures adoptées à son égard permettrait d'atteindre les objectifs que celui-ci poursuit dans la décision 2014/145 et dans le règlement no 269/2014 et, d'autre part, qu'elle est dans l'incapacité de connaître la conviction du Conseil en ce qui concerne les sociétés Ruth et Maples, reviennent à remettre en cause la justification des mesures litigieuses, laquelle relève du bien-fondé de celles-ci et non de leur motivation formelle.
43 Il résulte de ce qui précède qu'il convient de rejeter le deuxième moyen.
Sur le troisième moyen, tiré d'une violation du droit d'être entendu
44 Par son troisième moyen, la requérante fait valoir que son droit d'être entendue n'a pas été respecté et a, au contraire, été instrumentalisé par le Conseil.
45 À cet effet, la requérante fait valoir que le Conseil n'a pas pris en compte les arguments qu'elle a développés dans ses lettres du 20 janvier, du 15 février et du 2 mars 2023 en réponse aux projets de prorogation des mesures restrictives.
46 Dans la réplique, la requérante indique que le Conseil ne prouve pas avoir transmis ses observations et ses demandes de réexamen à l'ensemble des délégations le composant. Elle fait valoir que si ces délégations avaient eu connaissance de ces observations, elle n'aurait pas fait l'objet des actes attaqués qui maintiennent son nom sur les listes litigieuses.
47 Le Conseil, soutenu par la Commission, conteste cette argumentation.
48 À cet égard, il y a lieu de relever que le droit d'être entendu dans toute procédure, prévu à l'article 41, paragraphe 2, sous a), de la Charte, qui fait partie intégrante du respect des droits de la défense, garantit à toute personne la possibilité de faire connaître, de manière utile et effective, son point de vue au cours d'une procédure administrative et avant qu'une décision susceptible d'affecter de manière défavorable ses intérêts ne soit prise à son égard (voir, en ce sens, arrêts du 11 décembre 2014, Boudjlida, C‑249/13, EU:C:2014:2431, points 34 et 36, et du 18 juin 2020, Commission/RQ, C‑831/18 P, EU:C:2020:481, points 65 et 67 et jurisprudence citée).
49 Dans le cadre d'une procédure portant sur l'adoption de la décision d'inscrire ou de maintenir le nom d'une personne sur une liste figurant à l'annexe d'un acte portant mesures restrictives, le respect des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective exige que l'autorité compétente de l'Union communique à la personne concernée les éléments dont elle dispose à l'encontre de ladite personne pour fonder sa décision, afin que cette personne puisse défendre ses droits dans les meilleures conditions possibles et décider en pleine connaissance de cause s'il est utile de saisir le juge de l'Union. Lors de cette communication, l'autorité compétente de l'Union doit permettre à cette personne de faire connaître utilement son point de vue à l'égard des motifs retenus à son égard (arrêt du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, EU:C:2013:518, points 111 et 112 ; voir également, en ce sens, arrêt du 12 décembre 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d'Iran/Conseil, T‑228/02, EU:T:2006:384, point 93).
50 L'article 52, paragraphe 1, de la Charte admet toutefois des limitations à l'exercice des droits consacrés par celle-ci, pour autant que la limitation concernée respecte le contenu essentiel du droit fondamental en cause et que, dans le respect du principe de proportionnalité, elle soit nécessaire et réponde effectivement à des objectifs d'intérêt général reconnus par l'Union (voir arrêt du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, EU:C:2013:518, point 101 et jurisprudence citée).
51 En outre, l'existence d'une violation des droits de la défense doit être appréciée en fonction des circonstances spécifiques de chaque cas d'espèce, notamment de la nature de l'acte en cause, du contexte de son adoption et des règles juridiques régissant la matière concernée (voir, en ce sens, arrêt du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, EU:C:2013:518, point 102 et jurisprudence citée). Le droit d'être entendu préalablement à l'adoption d'actes maintenant le nom d'une personne ou d'une entité sur une liste de personnes ou d'entités visées par des mesures restrictives s'impose lorsque le Conseil a retenu, dans la décision portant maintien de l'inscription de son nom sur cette liste, de nouveaux éléments contre cette personne, à savoir des éléments qui n'étaient pas pris en compte dans la décision initiale d'inscription de son nom sur cette même liste (voir arrêt du 12 février 2020, Amisi Kumba/Conseil, T‑163/18, EU:T:2020:57, point 54 et jurisprudence citée ; voir également, en ce sens et par analogie, arrêt du 7 avril 2016, Central Bank of Iran/Conseil, C‑266/15 P, EU:C:2016:208, point 33).
52 De plus, lorsque des observations sont formulées par la personne concernée au sujet de l'exposé des motifs, l'autorité compétente de l'Union a l'obligation d'examiner, avec soin et impartialité, le bien-fondé des motifs allégués, à la lumière de ces observations et des éventuels éléments à décharge joints à celles-ci (arrêt du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, EU:C:2013:518, point 114).
53 En l'espèce, il y a lieu de relever que les éléments du dossier sont de nature à mettre en évidence que, contrairement à ce qu'indique la requérante, le Conseil a communiqué à l'ensemble des délégations le composant les courriers de la requérante en date du 20 janvier, du 15 février et du 2 mars 2023.
54 De plus, il ressort des courriers du Conseil adressés à la requérante, notamment celui du 14 mars 2023, que, contrairement à ce qu'elle affirme, le Conseil a examiné les objections qui lui étaient opposées au maintien des mesures et y a répondu.
55 De surcroît, il y a lieu de relever que la requérante ne précise pas en quoi le Conseil n'aurait pas répondu à ses arguments, et il convient de rappeler que le droit d'être entendu n'équivaut pas au droit, pour la requérante, de voir sa thèse prévaloir (voir arrêt du 14 septembre 2022, SŽ – Tovorni promet/Commission, T‑575/20, non publié, EU:T:2022:551, point 42 et jurisprudence citée).
56 Ainsi, et dès lors qu'aucun des éléments dont se prévaut la requérante ne met en évidence que le Conseil a violé son droit d'être entendue, il y a lieu de rejeter le troisième moyen.
Sur le premier moyen, tiré d'une erreur manifeste d'appréciation
57 Par son premier moyen, la requérante fait valoir que le Conseil a, en la considérant comme associée à son mari, commis une erreur manifeste d'appréciation, dans des circonstances où, selon la jurisprudence, un lien matrimonial ne saurait à lui seul caractériser l'existence d'une association entre deux époux.
58 S'agissant, en premier lieu, des liens patrimoniaux de la requérante avec son époux, celle-ci indique que le Conseil ne prouve pas les allégations qu'il avance, soit parce que les sociétés en cause ont cessé toute activité, soit parce qu'elles ne comptent pas, parmi leurs associés, M. Timchenko.
59 S'agissant, en second lieu, du rôle de la requérante dans la Fondation Timchenko, elle fait valoir que son rôle d'administratrice au sein du conseil fiduciaire (board of trustees) implique qu'elle joue uniquement un rôle de supervision dans cette structure et non, comme l'affirme le Tribunal dans l'arrêt du 6 septembre 2023, Timchenko/Conseil (T‑361/22, non publié, sous pourvoi, EU:T:2023:502), qu'elle est directement liée aux activités opérationnelles de ladite fondation. De plus, la création d'une fondation constituerait une activité normale d'un couple marié fortuné. En l'espèce, outre le fait que M. Timchenko ne jouerait aucun rôle actif dans la Fondation Timchenko, celle-ci ne constitue en aucune manière un outil visant à promouvoir son image et à participer à ses affaires publiques.
60 Dans la réplique, la requérante maintient sa position à ce sujet.
61 À cet égard, premièrement, elle fait valoir que la Fondation Timchenko est obligée d'agir de concert avec les autorités publiques russes afin d'assurer l'efficacité de son action en faveur des groupes démographiques vulnérables, qu'elle essaie de protéger. C'est dans ce même souci d'efficacité et de volonté de créer des synergies que les membres de la fondation exerceraient, à titre bénévole, des fonctions consultatives au sein d'organismes publics de la Fédération de Russie.
62 Deuxièmement, elle indique que, à supposer même que le Conseil ait prouvé que la Fondation Timchenko conférait une image publique à M. Timchenko, il ne caractérise en revanche pas comment une telle image serait de nature à lui servir tant dans sa vie personnelle que dans sa vie professionnelle.
63 Troisièmement, la requérante affirme que le Tribunal a, dans l'arrêt du 6 septembre 2023, Timchenko/Conseil (T‑361/22, non publié, sous pourvoi, EU:T:2023:502), donné une interprétation trop extensive de la notion d'« association », alors même que, dans l'arrêt du 6 septembre 2023, Pumpyanskaya/Conseil (T‑272/22, non publié, sous pourvoi, EU:T:2023:491), il a caractérisé de manière plus stricte l'existence d'une association.
64 Quatrièmement, s'agissant de l'allégation du Conseil selon laquelle l'importance des liens patrimoniaux et la gestion familiale des biens seraient de nature à caractériser l'existence d'une association, au motif que de nombreux milliardaires russes recourent à diverses constructions juridiques pour contourner les mesures restrictives, la requérante fait valoir que le raisonnement du Conseil revient à créer une présomption de contournement. Or, l'instauration d'une telle présomption ne serait pas possible, à défaut pour la décision 2014/145 de le prévoir expressément.
65 Le Conseil, soutenu par la Commission, conteste cette argumentation.
66 À titre liminaire, il importe de relever que le premier moyen doit être considéré comme tiré d'une erreur d'appréciation et non d'une erreur manifeste d'appréciation. En effet, s'il est vrai que le Conseil dispose d'un certain pouvoir d'appréciation pour déterminer au cas par cas si les critères juridiques sur lesquels se fondent les mesures restrictives en cause sont remplis, il n'en reste pas moins que les juridictions de l'Union doivent assurer un contrôle, en principe complet, de l'ensemble des actes de l'Union (voir arrêt du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T‑193/22, EU:T:2023:716, point 121 et jurisprudence citée).
67 Il convient également de rappeler que l'effectivité du contrôle juridictionnel garanti par l'article 47 de la Charte exige, notamment, que le juge de l'Union s'assure que la décision par laquelle des mesures restrictives ont été adoptées ou maintenues, qui revêt une portée individuelle pour la personne ou l'entité concernée, repose sur une base factuelle suffisamment solide. Cela implique une vérification des faits allégués dans l'exposé des motifs qui sous-tend ladite décision, de sorte que le contrôle juridictionnel ne soit pas limité à l'appréciation de la vraisemblance abstraite des motifs invoqués, mais porte sur la question de savoir si ces motifs, ou à tout le moins l'un d'eux considéré comme étant suffisant en soi pour soutenir cette même décision, sont étayés (arrêts du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, EU:C:2013:518, point 119, et du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T‑193/22, EU:T:2023:716, point 122).
68 C'est à l'autorité compétente de l'Union qu'il appartient, en cas de contestation, d'établir le bien-fondé des motifs retenus à l'encontre de la personne ou de l'entité concernée, et non à cette dernière d'apporter la preuve négative de l'absence de bien-fondé desdits motifs (arrêts du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, EU:C:2013:518, point 121, et du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T‑193/22, EU:T:2023:716, point 123).
69 En outre, l'appréciation du bien-fondé de ces motifs doit être effectuée en examinant les éléments de preuve et d'information non de manière isolée, mais dans le contexte dans lequel ils s'insèrent. En effet, le Conseil satisfait à la charge de la preuve qui lui incombe s'il fait état devant le juge de l'Union d'un faisceau d'indices suffisamment concrets, précis et concordants permettant d'établir l'existence d'un lien suffisant entre la personne sujette à une mesure de gel de ses fonds et le régime ou, en général, les situations combattues (voir arrêt du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T‑193/22, EU:T:2023:716, point 124 et jurisprudence citée).
70 Par ailleurs, les mesures restrictives ont une nature conservatoire et, par définition, provisoire, dont la validité est toujours subordonnée à la perpétuation des circonstances de fait et de droit ayant présidé à leur adoption ainsi qu'à la nécessité de leur maintien en vue de la réalisation de l'objectif qui leur est associé. C'est ainsi qu'il incombe au Conseil, lors du réexamen périodique de ces mesures restrictives, de procéder à une appréciation actualisée de la situation et d'établir un bilan de l'impact de telles mesures, en vue de déterminer si elles ont permis d'atteindre les objectifs visés par l'inscription initiale des noms des personnes et des entités concernées sur les listes litigieuses ou s'il est toujours possible de tirer la même conclusion concernant lesdites personnes et entités (voir arrêt du 26 octobre 2022, Ovsyannikov/Conseil, T‑714/20, non publié, EU:T:2022:674, point 67 et jurisprudence citée).
71 Pour justifier le maintien du nom d'une personne sur les listes litigieuses, il n'est pas interdit au Conseil de se fonder sur les mêmes éléments de preuve ayant justifié l'inscription initiale, la réinscription ou le maintien précédent du nom de la personne concernée sur ces listes, pour autant que, d'une part, les motifs d'inscription demeurent inchangés et, d'autre part, le contexte n'ait pas évolué d'une manière telle que ces éléments de preuve seraient devenus obsolètes. Ledit contexte inclut non seulement la situation du pays à l'égard duquel le système de mesures restrictives a été établi, mais également la situation particulière de la personne concernée. De même, le maintien sur les listes litigieuses est justifié au regard de l'ensemble des circonstances pertinentes et, notamment, au regard du fait que les objectifs visés par les mesures restrictives n'auraient pas été atteints (voir, en ce sens, arrêt du 15 novembre 2023, OT/Conseil, T‑193/22, EU:T:2023:716, point 169 et jurisprudence citée).
72 Dans un tel contexte, le Conseil peut décider de maintenir sur les listes litigieuses les noms des personnes concernées, en conservant les motifs relatifs à des faits passés et retenus dans des décisions antérieures les concernant pourvu que ce maintien reste justifié au regard de l'ensemble des circonstances pertinentes et, notamment, au regard du fait que les objectifs visés par les mesures restrictives n'auraient pas été atteints (voir, par analogie, arrêt du 8 mars 2023, Mutondo/Conseil, T‑94/22, non publié, EU:T:2023:120, point 50 et jurisprudence citée).
73 En l'espèce, il convient, à titre liminaire, de relever que, par arrêt de ce jour, rendu dans le cadre de l'affaire Timchenko/Conseil (T‑297/23), le Tribunal a rejeté le recours formé par M. Timchenko, notamment, à l'encontre de la décision 2023/572 et du règlement d'exécution 2023/571, en vertu desquels son nom a été inscrit sur les listes litigieuses au titre des critères a) et d).
74 Il convient en outre de souligner que, bien que la notion d'« association » soit souvent employée dans les actes du Conseil relatifs aux mesures restrictives, elle n'est pas en tant que telle définie et sa signification dépend des contextes et des circonstances en cause. Toutefois, il n'en demeure pas moins qu'elle peut être considérée comme visant des personnes physiques ou morales qui sont, de façon générale, liées par des intérêts communs sans pour autant nécessiter un lien par le biais d'une activité économique. La notion d'« association » prévue par les dispositions pertinentes de la décision 2014/145 telle que modifiée par la décision 2022/329 et du règlement no 269/2014 tel que modifié par le règlement 2022/330 peut donc être interprétée en ce sens qu'elle vise toute personne physique ou morale ou toute entité qui présente un lien, au-delà d'une relation familiale, avec une personne qui fait l'objet de mesures restrictives au titre, comme en l'espèce, du soutien financier ou de l'avantage tiré de décideurs russes responsables de l'invasion de l'Ukraine ou du soutien d'actions ou de politiques qui compromettent ou menacent la souveraineté et l'indépendance de l'Ukraine (voir arrêt du 6 septembre 2023, Timchenko/Conseil, T‑361/22, non publié, sous pourvoi, EU:T:2023:502, point 74 et jurisprudence citée).
75 S'agissant spécifiquement de la requérante, il y a lieu de relever que, pour justifier le maintien de son nom sur les listes litigieuses, le Conseil s'appuie sur les pièces qui figurent dans le dossier WK initial, dans le dossier WK de maintien 1 ainsi que dans le dossier WK de maintien 2 et, notamment, sur les pièces suivantes :
– la pièce 2 du dossier WK initial, qui est une capture d'écran de la page de la Fondation Timchenko sur le site Internet LinkedIn, non datée et à laquelle le Conseil a eu accès au mois de mars 2022 ;
– la pièce 5 du dossier WK initial, qui est une capture d'écran d'une page, non datée, du site Internet de la Fondation Timchenko, consultée par le Conseil au mois de mars 2022 ;
– la pièce 1 du dossier WK de maintien 1, qui est une capture d'écran d'un article du journal Business Insider, daté du mois de mars 2022 et dont le Conseil a pris connaissance au mois de novembre 2022.
76 Or, tant la pièce 1 du dossier WK de maintien 1 que les pièces 2 et 5 du dossier WK initial mettent en évidence l'implication des époux Timchenko dans la Fondation Timchenko. Ce constat est confirmé par la pièce 5 du dossier WK initial, qui prouve que, loin d'être en retrait des activités de cette fondation, les époux s'y impliquent personnellement, puisque ce sont eux qui ont fait le choix de s'afficher publiquement pour présenter l'activité de l'association aux visiteurs de ce site Internet.
77 En outre, les débats intervenus lors de l'audience ont mis en évidence que la requérante était toujours membre du conseil fiduciaire de la Fondation Timchenko et que, à la date de l'adoption des actes attaqués, les statuts de cette fondation n'avaient pas été modifiés.
78 Cela implique que, par sa participation au conseil fiduciaire de la fondation, la requérante est toujours impliquée dans l'administration de celle-ci, indépendamment du fait que sa tâche consisterait à en « superviser » les actions. De plus, en tant que membres fondateurs de la Fondation Timchenko, les époux Timchenko disposent toujours de pouvoirs substantiels au sein de ladite fondation, en ce qu'ils peuvent non seulement obtenir des informations sur ses activités et avoir accès à ses documents, mais aussi désigner et révoquer les membres de son conseil de surveillance, organe qui est décrit par la charte de la fondation comme étant l'« organe suprême ».
79 À ces éléments s'ajoute le fait que, ainsi que cela ressort de l'annexe A. 28 jointe à la requête, M. Timchenko est, à l'instar de son épouse, pleinement associé, sur un plan opérationnel, à l'activité de leur fondation éponyme en ce que, notamment lors de la crise sanitaire liée à la pandémie de COVID-19, il a associé les entreprises de Volga Group à l'activité de la fondation, en lui apportant un soutien financier, logistique et relationnel caractérisé, en l'espèce, notamment par la réalisation de liaisons aériennes avec la République populaire de Chine aux fins de l'achat et de la distribution de divers matériels médicaux pour le compte de cette fondation.
80 À cet égard, il importe peu que de telles actions soient intervenues dans le contexte spécifique de la pandémie de COVID-19. En effet, une telle intervention est de nature à mettre en évidence que, sur un plan opérationnel, M. Timchenko réalise des synergies entre les entreprises de son groupe et la fondation, pour compléter l'action des services publics russes. De plus, il y a lieu de constater que M. Timchenko, qui est l'un des principaux hommes d'affaires de la Fédération de Russie, communique au sujet de telles actions auprès de l'opinion publique russe, pour le plus grand bénéfice de son image.
81 Or, de tels éléments sont suffisants pour établir l'existence d'une association, au sens des dispositions pertinentes de la décision 2014/145 telle que modifiée par la décision 2022/329 et du règlement no 269/2014 tel que modifié par le règlement 2022/330, au sein d'une structure juridique commune, notamment en ce que les époux Timchenko exercent, en tant que membres fondateurs de la Fondation Timchenko, des fonctions institutionnelles au sein de cette structure et s'investissent tous deux dans son fonctionnement, notamment pour ce qui est de M. Timchenko, en utilisant les ressources de Volga Group dont celui-ci est l'unique actionnaire.
82 À cet égard, compte tenu de la jurisprudence citée au point 74 ci-dessus, il importe peu que la Fondation Timchenko n'ait pas de vocation commerciale et que l'activité des époux Timchenko y soit bénévole.
83 En effet, participer à une structure de l'ampleur de la Fondation Timchenko, qui développe de nombreuses activités caritatives à l'échelle de la Fédération de Russie et qui, pour atteindre ce but, a déjà bénéficié de l'implication des entreprises de Volga Group, constitue, indépendamment de l'ampleur de la fortune des époux concernés, une participation qui va au-delà d'un simple lien familial. Cette analyse est d'autant plus justifiée que cette fondation contribue à donner une image valorisée desdits époux, notamment de M. Timchenko, aux yeux de l'opinion publique russe. Cela implique que la Fondation Timchenko peut être considérée non seulement comme un instrument de bienfaisance, mais aussi comme un outil de communication au service de l'image publique des époux Timchenko, ce qui constitue une entreprise qui va au-delà d'une simple relation familiale.
84 Quant au considérant 7 de la décision 2022/582, il suffit de relever que cette décision n'a ni adopté ni modifié la notion d'« association », de sorte qu'il ne saurait servir de base pour interpréter cette notion.
85 En outre, s'agissant de la prétendue contradiction existant entre les arrêts du 6 septembre 2023, Pumpyanskaya/Conseil (T‑272/22, non publié, sous pourvoi, EU:T:2023:491), et du 6 septembre 2023, Timchenko/Conseil (T‑252/22, non publié, sous pourvoi, EU:T:2023:496), il suffit de relever que les circonstances ayant présidé au premier de ces arrêts différaient de celles caractérisant la situation des époux Timchenko en ce que, dans l'affaire ayant donné lieu à cet arrêt, le mari de la partie requérante n'occupait aucune fonction spécifique au sein de la fondation considérée, ce qui n'est en l'espèce pas le cas.
86 Au vu de l'ensemble de ces éléments, il convient de rejeter le premier moyen.
Sur le cinquième moyen, relatif à la violation du droit fondamental de la requérante à la liberté de circulation en tant que citoyenne de l'Union
87 Par son cinquième moyen, la requérante fait valoir que les mesures restrictives dont elle fait l'objet violent les dispositions de l'article 21 TFUE ainsi que celles de l'article 45, paragraphe 1, et de l'article 52, paragraphe 1, de la Charte.
88 Elle souligne que, sur la base de l'article 29 TUE, il n'est pas possible, faute de disposition spéciale en ce sens, de restreindre le champ d'application de l'article 21 TFUE, relatif à la liberté de circulation d'un citoyen de l'Union.
89 À cet égard, la requérante fait, en substance, valoir que, contrairement à ce qui a déjà été jugé dans l'arrêt du 5 novembre 2014, Mayaleh/Conseil (T‑307/12 et T‑408/13, EU:T:2014:926), les mesures restrictives prises sur le fondement de l'article 29 TUE ne sauraient être considérées comme étant une lex specialis et comme pouvant déroger aux textes normatifs adoptés sur la base de l'article 21 TFUE, dont notamment la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) no 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77), dont l'article 27 permet de limiter, dans le respect du principe de proportionnalité, la liberté de circulation uniquement pour des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique.
90 Elle fait en outre valoir que l'analyse de la législation de divers États de l'Union met en évidence qu'il existe une tradition constitutionnelle commune aux États membres en vertu de laquelle la liberté de circulation ne peut être restreinte que pour des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique et sous un contrôle judiciaire strict.
91 La requérante en conclut que la contradiction existant entre la pratique de l'Union et ladite tradition constitutionnelle commune implique que les actes attaqués violent l'article 21 TFUE et les articles 45 et 52 de la Charte.
93 À titre liminaire, il y a lieu de relever que, interrogée lors de l'audience, la requérante a indiqué et confirmé qu'elle ne soulevait pas d'exception d'illégalité à l'encontre de l'article 1er de la décision 2014/145, en ce que cet article prévoyait que les États membres devaient interdire le passage sur leur territoire des personnes faisant l'objet de mesures restrictives. Elle a ajouté qu'elle contestait, en revanche, la légalité des mesures dont elle faisait l'objet en ce que, notamment, elles ne respectaient pas le principe de proportionnalité.
94 Il y a lieu de relever que le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, consacré par l'article 45, paragraphe 1, de la Charte, s'exerce, conformément à l'article 52, paragraphe 2, de celle-ci, dans les conditions et limites définies par les traités. Ainsi qu'il résulte des explications relatives à la Charte (JO 2007, C 303, p. 17), le droit garanti par l'article 45, paragraphe 1, de la Charte est le droit garanti par l'article 20, paragraphe 2, sous a), TFUE. La portée de ce droit est explicitée à l'article 21 TFUE.
95 En vertu de l'article 21, paragraphe 1, TFUE, la liberté de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres s'exerce sous réserve des limitations et conditions prévues par les traités et par les dispositions prises pour leur application. Ladite réserve, formulée dans le second membre de phrase de l'article 21, paragraphe 1, TFUE, faisant référence aux traités au pluriel, inclut également le traité UE et les dispositions prises pour son application. Il s'ensuit que des limitations à l'exercice du droit à la libre circulation et au séjour des citoyens de l'Union consacré à l'article 45, paragraphe 1, de la Charte peuvent être apportées par les décisions relevant de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) qui sont adoptées sur le fondement de l'article 29 TUE, telles que la décision 2023/572 (voir, en ce sens et par analogie, arrêts du 5 novembre 2014, Mayaleh/Conseil, T‑307/12 et T‑408/13, EU:T:2014:926, points 195 et 196, et du 4 décembre 2015, Sarafraz/Conseil, T‑273/13, non publié, EU:T:2015:939, points 194 et 195).
96 À cet égard, il y a lieu de relever que, dans le domaine de la PESC, l'article 29 TUE, dont le libellé est rédigé en des termes larges, donne la compétence au Conseil pour adopter des décisions qui définissent la position de l'Union sur une question particulière de nature géographique ou thématique, en poursuivant les objectifs visés à l'article 21, paragraphe 2, TUE, même s'il en résulte une limitation de la liberté de circulation des citoyens de l'Union sur le territoire d'États membres dont ils ne sont pas ressortissants. Cela implique que cette liberté peut, en application des dispositions de cet article, être restreinte pour des motifs autres que ceux prévus par la directive 2004/38.
97 Or, tel est le cas en l'espèce dès lors que les mesures restrictives en cause visent à exercer une pression sur les autorités russes afin que celles-ci mettent fin à leurs actions et à leurs politiques déstabilisant l'Ukraine. En effet, il s'agit là d'un objectif d'intérêt général qui relève de ceux poursuivis dans le cadre de la PESC et visés à l'article 21, paragraphe 2, sous b) et c), TUE, tels que la consolidation et le soutien de la démocratie, de l'État de droit, des droits de l'homme et des principes de droit international ainsi que la préservation de la paix, la prévention des conflits et le renforcement de la sécurité internationale et de la protection des populations civiles (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 30 novembre 2016, Rotenberg/Conseil, T‑720/14, EU:T:2016:689, point 176).
98 Cependant, pour être conformes au droit de l'Union, des limitations à l'exercice des droits consacrés à l'article 45, paragraphe 1, de la Charte doivent répondre aux conditions énoncées à l'article 52, paragraphe 1, de celle-ci, ce qui implique qu'elles doivent être prévues par la loi, respecter le contenu essentiel desdits droits, viser un objectif d'intérêt général reconnu comme tel par l'Union et ne pas être disproportionnées. Cette considération s'applique également aux droits reconnus par la Charte qui font l'objet de dispositions dans les traités (voir, en ce sens, arrêt du 6 octobre 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, point 46, et conclusions de l'avocat général Szpunar dans l'affaire Agenzia delle dogane e dei monopoli et Ministero dell'Economia e delle Finanze, C‑452/20, EU:C:2021:855, point 60). Dès lors, les limitations à l'exercice du droit consacré à l'article 45, paragraphe 1, de la Charte, apportées dans le cadre de la mise en œuvre de la PESC, doivent répondre auxdites conditions.
99 En l'espèce, premièrement, les limitations du droit de la requérante de circuler librement sur le territoire des États membres découlant de la décision 2023/572 sont « prévues par la loi », puisqu'elles sont énoncées dans un acte ayant notamment une portée générale, à savoir la décision 2014/145 telle que modifiée par la décision 2022/329, et disposant d'une base juridique claire en droit de l'Union, à savoir l'article 29 TUE.
100 Deuxièmement, en ce qui concerne la question de savoir si les limitations visées au point 99 ci-dessus respectent le « contenu essentiel » du droit de la requérante de circuler librement sur le territoire des États membres, il convient de s'attacher à la nature et à l'étendue des mesures restrictives en cause (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 27 juillet 2022, RT France/Conseil, T‑125/22, EU:T:2022:483, point 153).
101 À cet égard, il y a lieu de constater que les limitations visées au point 99 ci-dessus respectent le « contenu essentiel » du droit de la requérante de circuler librement sur le territoire des États membres. En effet, tout d'abord, conformément à l'article 1er, paragraphe 2, de la décision 2014/145 telle que modifiée par la décision 2022/329, lesdites limitations respectent le principe de droit international selon lequel un État ne saurait refuser à ses propres ressortissants le droit d'entrer sur son territoire et d'y demeurer. Ensuite, en vertu de l'article 6 de la décision 2014/145 telle que modifiée par la décision 2022/329, les listes litigieuses font l'objet d'un réexamen périodique afin que les noms des personnes ne répondant plus aux critères d'inscription soient radiés. Enfin, lesdites limitations ne remettent pas en cause ce droit en tant que tel, puisqu'elles ont pour effet de suspendre temporairement, dans des conditions spécifiques et en raison de la situation individuelle de certaines personnes, leur droit de circuler librement sur le territoire des États membres, pour autant que lesdites conditions continuent à être remplies (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 6 octobre 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, point 48).
102 Troisièmement, les limitations visées au point 99 ci-dessus visent à exercer une pression sur les autorités russes afin que celles-ci mettent fin à leurs actions et à leurs politiques déstabilisant l'Ukraine. Or, il s'agit là d'un objectif d'intérêt général qui relève de ceux poursuivis dans le cadre de la PESC et visés à l'article 21, paragraphe 2, sous b) et c), TUE, tels que la consolidation et le soutien de la démocratie, de l'État de droit, des droits de l'homme et des principes de droit international ainsi que la préservation de la paix, la prévention des conflits et le renforcement de la sécurité internationale et de la protection des populations civiles (voir, par analogie, arrêt du 30 novembre 2016, Rotenberg/Conseil, T‑720/14, EU:T:2016:689, point 176).
103 Quatrièmement, s'agissant du principe de proportionnalité, il y a lieu de rappeler que ce dernier, en tant que principe général du droit de l'Union, exige que les actes des institutions de l'Union ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs poursuivis par la réglementation en cause. Ainsi, lorsqu'un choix s'offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés (voir arrêt du 30 novembre 2016, Rotenberg/Conseil, T‑720/14, EU:T:2016:689, point 178 et jurisprudence citée).
104 En ce qui concerne le caractère nécessaire des limitations visées au point 99 ci-dessus, il convient de constater que la requérante est restée en défaut de démontrer que le Conseil pouvait envisager d'adopter des mesures moins contraignantes, mais tout autant appropriées que celles prévues. Par ailleurs, l'application des mesures restrictives en cause est entourée d'un régime de dérogations visé à l'article 1er, paragraphe 6, de la décision 2014/145 telle que modifiée par la décision 2022/329, qui autorise les États membres à déroger aux mesures imposées, notamment lorsque le déplacement d'une personne se justifie pour des raisons humanitaires urgentes.
105 De plus, tout en reconnaissant les conséquences négatives résultant de l'application des mesures restrictives en cause pour la requérante telles que décrites par cette dernière, il y a lieu de considérer que, au regard de l'importance des objectifs poursuivis par lesdites mesures, les limitations visées au point 99 ci-dessus ne sont pas manifestement démesurées (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 14 octobre 2009, Bank Melli Iran/Conseil, T‑390/08, EU:T:2009:401, point 71).
106 À cet égard, il y a lieu de souligner que le fait que la requérante ne puisse pas jouir des propriétés immobilières qu'elle détient dans l'Union du fait de la restriction de la liberté de circulation dont elle fait l'objet ne constitue pas une restriction démesurée au regard de l'importance des objectifs poursuivis par lesdites mesures (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 14 octobre 2009, Bank Melli Iran/Conseil, T‑390/08, EU:T:2009:401, point 71).
107 En outre, il y a lieu de relever que, contrairement à ce que soutient la requérante, les traditions constitutionnelles communes aux États membres ne consacrent pas un droit des citoyens de l'Union de circuler sur le territoire d'un État membre autre que celui dont ils ont la nationalité. Il en résulte que la requérante n'est pas fondée à soutenir que lesdites traditions seraient de nature à limiter la compétence du Conseil pour adopter, dans le cadre de la PESC, des restrictions de la liberté de circulation des citoyens pour des motifs autres que l'ordre public, la sécurité publique et la santé publique.
108 Il s'ensuit que les limitations du droit de la requérante de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres respectent les conditions prévues par les traités.
109 Eu égard à ce qui précède, il y a lieu de rejeter le cinquième moyen.
Sur le sixième moyen, relatif à la violation des articles 7 et 17 de la Charte au regard du droit de propriété et du droit au respect de la vie privée et des traditions constitutionnelles communes des États membres
110 Par son sixième moyen, la requérante fait valoir que les mesures restrictives dont elle fait l'objet violent les articles 7 et 17 de la Charte qui protègent le droit au respect de la vie privée et le droit de propriété.
111 Elle souligne que l'atteinte portée au droit de propriété a été renforcée par le fait que, par le règlement (UE) 2022/1273, du 21 juillet 2022, modifiant le règlement no 269/2014 (JO 2022, L 194, p. 1), le Conseil a inséré dans le règlement no 269/2014 un nouvel article 9, dont les paragraphes 2 et 3 imposent aux personnes dont le nom est inscrit sur les listes litigieuses de déclarer les fonds ou les ressources économiques relevant de la juridiction d'un État membre qui leur appartiennent ou qu'elles possèdent, détiennent ou contrôlent, l'absence de cette déclaration étant considérée comme un contournement des mesures restrictives
112 Elle indique que l'application des dispositions de l'article 9, paragraphe 2, du règlement no 269/2014 tel que modifié par le règlement 2022/1273 avec celles de l'article 15, paragraphe 1, du règlement no 269/2014 tel que modifié par le règlement (UE) 2022/880 du Conseil, du 3 juin 2022 (JO 2022, L 153, p. 75), est de nature à créer un risque de confiscations de ses biens et avoirs.
113 Elle fait valoir que l'atteinte portée au droit de propriété par les mesures restrictives constitue une ingérence illégale au regard des traditions constitutionnelles communes aux États membres.
114 À cet effet, elle indique que les droits nationaux n'autorisent un gel des biens et avoirs qu'à la condition qu'il existe un lien de causalité entre le comportement personnel de l'individu et le bien ou l'avoir gelé, ce qui peut être le cas, par exemple, lorsqu'un actif a permis la réalisation d'une infraction ou constitue le produit de cette infraction.
115 Elle fait en outre valoir que les mesures restrictives dont elle fait l'objet portent atteinte à sa réputation et impliquent, par conséquent, une violation du droit au respect de sa vie privée. À cet effet, elle fait valoir qu'elle a été associée aux agissements de son époux et liée, aux yeux de l'opinion publique, aux actions compromettant ou menaçant l'intégrité territoriale, la souveraineté et l'indépendance de l'Ukraine, alors même qu'elle n'est pas liée aux situations combattues par l'Union.
116 À titre liminaire, il y a lieu de relever que la requérante ne soulève pas d'exception d'illégalité à l'encontre des dispositions du règlement no 269/2014 et de celles de la décision 2014/145 qui prévoient le gel des biens et avoirs des personnes dont le nom est inscrit sur les listes litigieuses et les dérogations relatives à ces mesures de gel de fonds, pas plus qu'elle ne conteste, par la voie de l'exception, la légalité des dispositions de l'article 9, paragraphe 2, du règlement no 269/2014 tel que modifié par le règlement 2022/1273 avec celles de l'article 15, paragraphe 1, du règlement no 269/2014 tel que modifié par le règlement 2022/880.
117 Ainsi, à défaut pour la requérante de soulever, par la voie de l'exception, l'illégalité desdites dispositions, le Tribunal ne saurait invalider les mesures restrictives dont elle fait l'objet au motif que les dispositions sur lesquelles se fondent ces mesures seraient illégales.
118 S'agissant, en outre, de la violation du droit à la vie privée et du droit de propriété par les mesures restrictives en cause, il y a lieu de constater que lesdites mesures constituent des mesures conservatoires qui n'ont pas pour objet de priver les personnes concernées de ces droits, respectivement consacrés à l'article 7 et à l'article 17 de la Charte. Toutefois, ces mesures entraînent incontestablement en l'espèce une limitation desdits droits fondamentaux (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 12 mars 2014, Al Assad/Conseil, T‑202/12, EU:T:2014:113, point 115 et jurisprudence citée).
119 Cependant, ainsi qu'il a été rappelé au point 98 ci-dessus, pour être conformes au droit de l'Union, les limitations à l'exercice des droits consacrés par la Charte doivent répondre aux conditions énoncées à l'article 52, paragraphe 1, de celle-ci, à savoir que ces mesures doivent être prévues par la loi, respecter le contenu essentiel desdits droits, poursuivre un objectif d'intérêt général reconnu comme tel par l'Union et ne pas être disproportionnées.
120 Or, en l'espèce, force est de constater que ces quatre conditions sont remplies.
121 Premièrement, il y a lieu de constater que les limitations à l'exercice par la requérante de son droit de propriété ainsi que l'atteinte à son droit au respect de la vie privée sont « prévues par la loi », puisqu'elles sont énoncées dans des actes ayant notamment une portée générale, à savoir la décision 2014/145 telle que modifiée par la décision 2022/329 et le règlement no 269/2014 tel que modifié par le règlement 2022/330, et disposant d'une base juridique claire en droit de l'Union, à savoir, respectivement, l'article 29 TUE et l'article 215 TFUE.
122 Deuxièmement, étant donné que les actes attaqués s'appliquent pour six mois et font l'objet d'un suivi constant, comme cela est prévu à l'article 6 de la décision 2014/145 telle que modifiée par la décision 2022/329, les limitations visées au point 121 ci-dessus sont temporaires et réversibles. Dès lors, il y a lieu de considérer qu'elles ne portent pas atteinte au contenu essentiel de son droit au respect de la vie privée et familiale ainsi que de son droit de propriété. En outre, les actes attaqués prévoient la possibilité d'accorder des dérogations aux mesures restrictives appliquées. En particulier, concernant les gels de fonds, l'article 2, paragraphes 3 et 4, de la décision 2014/145 telle que modifiée par la décision 2022/329 et l'article 4, paragraphe 1, l'article 5, paragraphe 1, et l'article 6, paragraphe 1, du règlement no 269/2014 tel que modifié par le règlement 2022/330 prévoient la possibilité, d'une part, d'autoriser l'utilisation de fonds gelés pour faire face à des besoins essentiels ou pour satisfaire à certains engagements et, d'autre part, d'accorder des autorisations spécifiques permettant de dégeler des fonds, d'autres avoirs financiers ou d'autres ressources économiques.
123 Troisièmement, les limitations visées au point 121 ci-dessus visent l'objectif d'intérêt général mentionné au point 102 ci-dessus.
124 Quatrièmement, s'agissant du caractère approprié de ces limitations, tout d'abord, il convient de relever que celles-ci sont aptes à atteindre l'objectif d'intérêt général mentionné au point 102 ci-dessus, en ce qu'elles contribuent à sa réalisation. Ensuite, en ce qui concerne leur caractère nécessaire, il convient de constater que la requérante n'invoque pas de mesures alternatives et moins contraignantes qui permettraient d'atteindre de manière aussi efficace les objectifs poursuivis. Enfin, il s'agit de restrictions temporaires et réversibles et qui prévoient des possibilités de dérogations. Partant, il y a lieu de constater que les inconvénients causés à la requérante ne sont pas démesurés par rapport à l'importance de l'objectif poursuivi par ces actes.
125 En outre, il convient d'écarter l'argumentation de la requérante fondée sur l'existence de traditions constitutionnelles communes aux États membres relatives au droit de propriété. En effet, outre le fait que la requérante se fonde sur un nombre limité d'analyses du droit national des États membres, il y a lieu de relever qu'elle n'a pas démontré que ces droits nationaux exigeraient le respect de conditions substantiellement différentes de celles prévues à l'article 52, paragraphe 1, de la Charte.
126 Eu égard à ce qui précède, il convient de rejeter le sixième moyen dans son intégralité.
Sur le quatrième moyen, relatif à la violation du principe de proportionnalité
127 Par son quatrième moyen, la requérante fait, en substance, valoir que les mesures en cause violent le principe de proportionnalité en ce qu'elles ne sont ni appropriées ni nécessaires. Elle ajoute que l'interprétation donnée par le Conseil à la notion d'« association » est trop large, dans la mesure où elle n'est pas impliquée dans des actions ou politiques qui compromettent ou menacent l'intégrité territoriale, la souveraineté et l'indépendance de l'Ukraine et qu'elle n'exerce aucun pouvoir d'influence sur les politiques qui mènent à de telles actions.
128 À cet égard, tout d'abord, il y a lieu de relever que, pour les raisons déjà mentionnées aux points 104, 105 et 124 ci-dessus, les mesures restrictives en cause sont nécessaires et appropriées et ne contreviennent pas au principe de proportionnalité.
129 Ensuite, en ce qui concerne les griefs relatifs à l'interprétation trop large de la notion d'« association » et à l'absence d'influence que la requérante exerce sur les décideurs russes, il y a lieu de relever que dès lors que le Conseil a, sans commettre d'erreur d'appréciation, considéré qu'elle était associée à son mari par l'intermédiaire de la Fondation Timchenko, il pouvait prononcer à son égard les mesures restrictives dont elle fait l'objet.
130 Enfin, en ce qui concerne les mesures restrictives adoptées à son égard, indépendamment du fait que la requérante conteste être à l'origine des actions ou politiques menées par les dirigeants de la Fédération de Russie ou pouvoir exercer une quelconque influence sur leur personne, il y a lieu de constater que les restrictions de la liberté de circuler dans les États membres de l'Union, tout comme le gel des fonds ou ressources des personnes dont le nom est inscrit sur les listes litigieuses, sont de nature à exercer une pression non seulement sur ces personnes, mais aussi sur le fonctionnement général de l'économie russe et, au final, au moins une pression indirecte sur les dirigeants de la Fédération de Russie.
131 Il en résulte qu'il convient de rejeter le quatrième moyen ainsi que la demande en annulation dans son ensemble.
Sur la demande indemnitaire
132 Au soutien de cette demande, la requérante fait valoir que les actes attaqués lui ont causé un préjudice moral dont elle demande l'indemnisation.
134 Il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, l'engagement de la responsabilité non contractuelle de l'Union du fait d'un comportement illicite de ses organes, au sens de l'article 340, deuxième alinéa, TFUE, est subordonné à la réunion d'un ensemble de conditions, à savoir l'illégalité du comportement reproché aux institutions, la réalité du dommage et l'existence d'un lien de causalité entre le comportement allégué et le préjudice invoqué. Dans la mesure où ces trois conditions d'engagement de la responsabilité sont cumulatives, l'absence de l'une d'entre elles suffit pour rejeter un recours indemnitaire, sans qu'il soit dès lors nécessaire d'examiner les autres conditions (voir arrêt du 22 juin 2022, Haswani/Conseil, T‑479/21, non publié, EU:T:2022:383, point 155 et jurisprudence citée).
135 S'agissant du préjudice prétendument subi en raison de l'adoption des actes attaqués, il ressort des constatations exposées en ce qui concerne les conclusions en annulation que le maintien du nom de la requérante sur les listes litigieuses n'est pas entaché d'illégalité. Partant, l'une des conditions mentionnées au point 134 ci‑dessus faisant défaut, les conclusions en indemnité doivent être rejetées.
136 Compte tenu de tout ce qui précède, il y a lieu de rejeter cette demande et le recours dans son ensemble.
Sur les dépens
137 Aux termes de l'article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions du Conseil.
138 De plus, selon l'article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, les États membres et les institutions qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens. La Commission supportera donc ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (première chambre élargie)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) Mme Elena Petrovna Timchenko est condamnée à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par le Conseil de l'Union européenne.
3) La Commission européenne supportera ses propres dépens.
Mastroianni
Brkan
Gâlea
Tóth
Kalėda
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 2 avril 2025.
